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公共安全支出中政府间责任划分的可行性分析_公共安全支出

来源:励志文章 时间:2019-04-24 点击: 推荐访问: 公共安全 划分 可行性分析

  【摘要】公共安全是公共服务的一项重要内容。无论是中央政府还是地方政府都承担着为人们提供公共安全的职责。而根据公共安全的特殊性,各级政府间对于公共安全的承担责任不同,其所涉及的公共安全支出的水平也不同。文章从政府间公共安全支出责任划分的理论可行性、经济可行性、技术可行性和社会可行性等角度对其进行了探讨。
  【关键词】公共安全 基本公共服务均等化 可行性分析
  公共安全部门是国家机器的重要组成部分,担负着维护国家政权、保护人民生命财产安全、实现司法公平公正、确保国家政策法令贯彻执行等重要职责。在市场经济条件下,政府按照社会公众的集体意愿为社会提供市场机制无法有效提供的公共产品和公共服务,以充分保证国家机器正常运转,保障国家安全,维护社会秩序,实现经济社会的协调发展。而地方政府亦具有“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族实务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”的职能,与此同时地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出,以及本地区经济、社会事业发展所需支出。因此省、市、县各级财政应按隶属关系结合具体公共安全支出项目合理划分政府间公共安全支出的责任,以保证地方财政公共安全支出的高效。
  政府间公共安全支出责任划分的理论可行性
  公共安全的特点。公共安全作为一种准公共产品,具有利益递减性和利益外溢性的特点。①利益递减性是指消费地方性公共产品的效益有一定的区域范围,距离中心位置越远,效益就越少,而且人口密度增加时也会因拥挤而使其受益减少。公共安全支出规模的大小、实施效果的好坏与所辖地区的范围、人口的数量有着直接联系,具有典型的利益递减性。利益外溢性是指地方性公共产品提供的收益外溢至辖区之外,使其提供者无法单独决定其最适数量,无法达到帕累托最优,其边际收益之和很难与边际社会成本相等,提供者的边际收益一般会小于其边际成本。作为利益外溢性典型的准公共产品,公共安全由于人口流动性的增强导致外溢性更加突出。
  公共安全服务的层次理论。针对公共安全利益递减、利益外溢的特点,对于公共安全的提供需要分别配置于两级以上的政权机构。多数发达国家提供的文化教育、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护、交通运输等重要公共物品由多级政府共同承担,其财政支出责任也由两级以上财政分担。因为在实践中某些社会共同事务的“外溢”程度很难判断和估算。所以,按照一定的比例分摊该项目的支出成本,已经成为一些发达国家的普遍做法。以河北省为例,公共安全支出主体采用省市县各级财政分担的方式,符合现实和理论的需要。
  公共安全服务的受益范围理论。公共产品的受益存在一定的范围。根据“谁受益谁负担”的原则,应该依据公共产品使本地居民受益的程度,来划分政府间财政支出责任。就与省市县财政的关系而言,凡是其受益面覆盖全省的公共产品,其支出的责任就应属省级财政,或者在一定程度上按照一定的比例来参与分担;受益范围覆盖全市的公共产品,其支出的责任就应该属于市级财政;受益范围覆盖全县的公共产品,其支出的责任就应该属于县级财政。根据该理论,公共安全的支出项目可根据具体受益居民的受益程度,划分公共安全支出责任。加上公共安全所具有的利益外溢性的特点,可以选择省市县各级财政分担为主体,特殊项目辅以省对市县财政的适当补贴的方案。
  政府间公共安全支出责任划分的经济可行性
  从资金规模来看。政府间财政支出责任的划分应与各级财政的财力相适应。由此,各级财政的财力状况直接影响着公共支出责任划分方案的落实情况。近年来,我国财政体制不断改革,为划分政府间财政支出责任奠定了坚实的基础。各省与市、市与县之间都建立了较为规范的分级分税财政体制,财政收入划分基本实现了主体税种比例分享、其他收入以不同方式分享,打破了按企业隶属关系划分收入的做法,收入体制经过多次改革后趋于规范和相对稳定。
  从收益效果来看。在市场经济下,任何经济活动都要讲效益,同样,作为公共支出之一的公共安全支出也必须讲求效益。追求公共安全支出的最大效益或最佳效益,这是加强公共安全支出管理的根本出发点,也是检验公共安全支出责任划分方案是否可行的一个重要标准。
  第一,成本分析。公共安全支出责任的重新划分,更加注重责权对称原则,这样便于各级政府对于各级的公共安全支出进行统筹、安排和监督。由于各地方政府对本级政府所辖区域内的情况较为了解,很大程度上能够降低了对于相关信息索取的难度,减少了物力、人力、财力的耗费,削减了上级对下级不断调查考证的次数,减少了上级到下级资金层层下拨的可能,从而降低了公共安全支出总的管理成本,提高了支出效率。
  第二,效益分析。此处的效益不单是指经济效益,还包括社会效益,尤其对于公共安全支出而言,社会效益则更突显其重要性。公共安全不但能给我们提供一个稳定的生活与工作环境,还能给我们提供公平、公正、公开的竞争环境,从而促进经济的快速发展。公共安全支出责任的新调整赋予本级地方政府更多职责,结合地方政府掌握的较为充分的信息,可以更加快捷、准确、及时地解决问题,提供高效的公共安全服务。
  政府间公共安全支出责任划分的技术可行性
  根据《2012年政府支出功能科目表》,公共安全支出包括警察武装、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密等9款支出责任。2007年的政府收支分类改革,对公共安全支出中,包括干警服装、特别业务费、政府专项支出、劳教人员生活及教育费等几项进行了调整,即它们多是由省级统管改为省市县分级负担,除干警服装、劳教人员生活及教育费外,对于其他几项,省对市县还要给予适当补助。
  其中,干警服装费、劳教人员生活及教育费是政府机关的基本支出,属于经济分类的商品和服务支出范畴,根据公共物品的责权对称原则,应是根据机构隶属关系,各级负担各级的公共安全机关在编在职干警制式服装的购置费用和劳教所用于劳教人员生活的各项开支。并且,从技术处理的角度考虑,无论是在编在职的干警人员还是劳教人员,都可根据属地原则查询相关人事记录,有效实现支出责任的分级负担。   而从技术的执行角度分析,特别业务费以及政府专项支出的责任划分方案与其他支出项目比,则存在一定的难度。一方面,无论是反映公共安全部门的特别办案费、密干费、特定耳目非、派遣费、情报费等特别业务费还是反映公共安全机关综合治理、见义勇为及因公牺牲、伤残特困干警资助等政府专项支出,由于工作存在正的外部效应的外溢性,根据受益原则,应由上级给予适当的补助。但正外部效应外溢的度难以准确度量,省对市县的适当补助标准则从技术的角度不易确定。另一方面,由于不同级次的政府财力情况不同,且各案件的具体情况千差万别,省市县各级在特别业务费、政府专项支出的标准设定上也存在一定难度。
  结合的现实情况,对于公共安全支出责任划分的初始阶段,也可采取比例的方式给予补助的设定,待到制度较为完善,技术更加科学时再进行变更。
  政府间公共安全支出责任划分的社会可行性
  效率、公平是衡量一切经济活动的两大准则。作为一项公共支出,不单单要强调支出的高效性,还要强调支出的公平性。保证辖区内政府能够向本地区的居民提供最基本的社会共同事务,是各级政府财政管理体制的基本目标。而提供给居民一个基本安全的生活、工作环境是政府的基本职责之一。为了保证地区间经济的均衡发展,实现基本公共服务均等化,应当保证经济落后地区政府具有最基本的社会共同事务的供给能力。在公共安全方面,应该保证基本的公共安全部门的正常运转,提供最为基本的安全服务,保障辖区内居民的日常工作和生活。考虑到不同级次政府在提供公共安全的财政能力方面存在差异,上级政府在承担本级财政支出责任同时,应承担对下级政府间的财力差异进行调控的能力相对应的财政支出责任。例如,对于经济较为落后或财力较差的地区,可根据具体情况酌情增加特别业务费补助,但应以实际调查结果为依据,不能凭空、随意增加补助额度,以实现效率与公平。
  此外,公共安全支出责任中某些项目的三级分担方式,加强了支出的“属地”化,提高了信息对称的程度,在一定程度上更有利于社会的立体化监督。一是各部门之间的监督,尤其是对于本级财政分担部分,由于资金主要来自于本级财政,而各级地方财政财力有限,对于资金的使用方向、使用效率更加关注,在一定程度上提高了监督的力度;二是民众的监督,伴随着人们公共产品意识的提高,人们越来越关注自己所缴纳的财政税收都流向了何方。
  【作者单位:河北经贸大学】
  【注释】
  ①黄燕:《地方公共财政发展研究》,北京:中国社会科学出版社,2007年。
  责编/丰家卫(实习

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