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2019年实现双重国籍 中国实施双重国籍制度的探讨

  【摘要】国籍问题关乎每一个人,由出生、入籍、婚姻、收养等因素进而引发双重国籍问题及影响。通过分析美国、德国、印度、法国的双重国籍问题,经过比较分析我国的双重国籍问题,根据支持论和反对论两派的主张研究中国承认双重国籍制度的可行性探讨,最后从对香港居民的做法、双边对等办法、不取消中国国籍、默认四种方式中得出中国处理双重国籍问题的应对之策。
  【关键词】双重国籍 国籍政策 管辖权冲突
  一、双重国籍的由来及影响
  双重国籍是一种国籍的积极抵触的状态,即一个人在同一时间内具有两个国籍的状态,这种情况的产生是因为各国法律在出生、婚姻、收养或认领、剥夺国籍等国籍的取得上的不同规定。例如,采取血统主义国家的国民在采取出生地主义国家所生子女,出生时即是双重国籍人。
  双重国籍问题给个人、国家及国际关系都带来许多影响,双重国籍人对两个国家都承受权利和义务,例如有双重服兵役的义务;两国相互行使外交保护以及谁来对第三国行使外交保护也成问题。
  二、各国对双重国籍问题的处理办法
  如果一个人同时持有美国及其该国国籍的公民身份,美国对双重国籍的法律与规定只能影响这个人的“美国”公民身份,而无法影响到这个人外籍国籍身份。相对情况下,这个人的外国国籍对双重国籍的规范也只有对该国的公民有所影响,而不会影响到此人的美国公民身份。一个人可以因为每个国家对于法令规范的不同而自动取得该国的国籍。德国2000年1月1日德国新国籍法实施生效,对原国籍法做了较大的修改和补充,改变了过去单一根据血统原则确定国籍的做法,引入了出生地原则,有限期的承认双重国籍,并且进一步简化了外国人入籍的手续。同样有着众多人口的国家——印度,虽然没有完全承认双重国籍制度,但是却实施了一种变通承认的办法——“发放海外公民证”。印度的相关政策是,只要不是在与其敌对的巴基斯坦、斯里兰卡或者孟加拉国,侨民都可以领取。从2005年开始,印度已经发放了400万张海外公民卡和700万张海外印度裔卡。法国是承认双重国籍的国家之一。获得法国国籍主要是采用出生地制和血缘制。现行法国国籍法规定,人们可以通过决定的或自然的血缘关系取得法国国籍。对出生在法国或定居在法国的外国人,也可以通过出生地(定居地)的关系来获得法国国籍。
  三、关于中国实施双重国籍制度的观点
  (一)支持论的主张
  1.有利于促进海外华侨华人在国内生活、学习和工作
  曾在北京大学光华管理学院任教的许德音教授写下过这样的故事:学院里来的归国博士,不少是拖家带口的。比如有新来的一对年轻夫妇,曾在美国名校教书,都有绿卡,但是一对生在美国的儿女的身份却成了问题:倘若他们是美国公民,由于孩子出生时父母尚未取得绿卡,中国国籍法则不承认他们的外籍身份;倘若他们是中国公民,孩子们已经到学年龄,但是却办不了户口。夫妇两人为此苦恼不已,甚至考虑过返回美国。而在美国华人如果已经加入美国国籍,中国国籍即被取消。这就意味着,在归国前,他们要和所有老外一样排着长队,到中国大使馆办理签证;回到“祖国”后,24小时内到当地公安局“报到”;在“老家”呆满半年后必须出境再签,否则,代价是最高每天5000元人民币的罚款。然而与此同时,中国“绿卡”十分金贵。
  2.有利于广泛吸引海外的人力、物力和财力
  实际上,吸引海外人才,也是海外华人试图说服中国承认双重国籍制度的核心理由。同只有拥有美国国籍,才可以被允许进入美国某些尖端实验室的情况相类似。一位常年在国内工作的上海交通大学的教授,由于加入了美国国籍,便不能申请中国政府的研究经费。虽然中国现今已经实行了吸引人才的“中国绿卡”制度,但是其门槛太高,需要一次性投资200万美元,在现实层面符合条件的几乎寥寥无几。至于几年内免签的“工作签证”,由于办理程序比较复杂,适用人群也并不普遍。
  3.有利于顺应国际化潮流和趋势
  当今世界,人才流动日益全球化,地球几乎越来越平,我们进入了一个全球人才竞争非常激烈的时代。海外华人中的高端人才绝大部分都已经获得外国国籍,怎样吸引这部分人才为我所用,如果中国承认或默认双重国籍制度,则可能会双赢,反之,就可能是“损己利人”。如今半个多世纪都过去了,时过境迁,中国的双重国籍也应该有所调整。
  (二)反对论的主张
  1.中国的单一国籍原则并不过时
  纵观世界全局,世界上仍有相当一部分国家仍然毫不动摇地坚持着单一国籍制度。总体来看,我国的单一国籍原则也并不过时,对于外国华侨和留学生等群体的具体需求,我国已经出台相应的政策予以应对,单一国籍原则在我国的地位依旧不容忽视。
  2.如果实行双重国籍制度会导致管辖权冲突
  管辖权冲突本来是国际法上的一个概念,国家管辖权是国家对特定的人、物和事件进行管理的处理的权力,是国家主权的体现。管辖权冲突是由于各国运用的管辖权原则和规则不同而导致国家在主张和行使管辖权等方面的重叠和对立情况。在国际法上,管辖权是和国家主权相关联的范畴,因而正确处理管辖权冲突是各国十分在重视的课题。由于各国处理对外事务方式存在差别,实行双重国籍很有可能导致管辖权冲突,给个人和国家都带来许多麻烦。
  3.双重国籍制度的存在并非是引进海外人才、技术、资金的必要条件
  “建议设立‘海外公民证’和‘海外华裔卡’。这样不花一分钱,就可以对海外人才进行长期甚至是永久性的引进。” 全国政协外事委员会副主任韩方明提出了上述提案。韩方明说,海外人才流失已经成为中国未来发展的严重阻碍,因此急需出台新的政策以适应新的国际人才竞争趋势。“我国不仅需要争取第一代,还需要争取第二代、第三代海外华人人才来中国服务。”在现行情况下,我国不适合全面开放双重国籍,可以考虑采用类似印度的“海外公民证”或“海外华裔卡”政策,替代部分附加在双重国籍上的职能。“海外公民证”主要适合原籍中国的人士,可终身免签证;“海外华裔卡”主要适合海外华人的第二代、第三代,可免15年签证。两种证件都可以享受除选举和被选举等政治权利以外的本地居民待遇,这样不花一分钱,就可以对海外人才进行长期甚至是永久性的引进。
  四、中国关于双重国籍问题的处理办法
  (一)可以参照对香港居民的具体办法
  香港居民,持有外国国籍无妨,同时还可以申请中国特区护照,完全以中国人的姿态出现,受中国法律的管辖。目前香港特区的中国公民即使加入了美国国籍,仍然可以在特区继续居留工作,其在美国出生的子女,虽有天然的美国国籍,依然可以申请成为香港特区中国公民。目前,在香港持英、美、加拿大和澳洲等国家护照的人士有几十万人之多,但是他们都可以申请香港特区中国公民身份,实际上可以说是默许了双重国籍。这种办法其实可以推扩到整个中国地区。
  (二)可以采用双边对等的处理办法
  印度总理在2003年宣布印度也开始对等承认双重国籍。有的国家,如法国、英国、加拿大、澳大利亚等国公开认可双重国籍,可以予之对等。中国和加拿大实际上已有一个类似的双边协议,即如果加拿大的国籍拥有者回到中国,当他或她使用中国护照身份,则中国政府视该中国护照拥有者为中国公民,反之亦然。
  (三)可以采取不再取消中国国籍的做法
  2003年8月7日,在中国公安部公布的新的七项户籍管理便民措施中第六项专门规定,从发布之日起,“取消出国、出境一年以上的人员注销户口的规定”,这条规定实际让现在广大出国留学、工作的人员合法保留了中国的国籍。如果把这条规定放大,完全可以算是为今后中国放开双重国籍打下了基础。
  (四)中国政府可以参考其他很多国家的做法,即采取默认方式
  在《国籍法》中取消或修改“定居外国的中国公民,取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”这一硬性规定即可。不管中国人是否持有外国国籍,只要不伤害国家和个人的正当利益,只承认其中国国籍,但却不因为他拥有外国国籍而剥夺其中国国籍。
  参考文献
  1刘华:《华侨国籍问题与中国国籍立法》,广东人民出版社,2004年版
  2金黙生、柴发邦:《中华人民共和国国籍法讲话》,群众出版社,1981年版
  3李浩培:《国籍问题的比较研究》,商务印书馆,1979年版

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